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试述水库移民后期扶持 |
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谭红日
如何使水库移民安置得科学、经济、合理、有效，确保库区及周边地区社会稳定，保证移民搬得出、稳得住、富得起是水库移民工作的主题。
我国水库移民的实践说明，由于移民安置政策在操作中涉及移民社区的方方面面，情况错综复杂，移民安置往往不能一次到位，后续工作内容很多：一是由于移民搬迁安置规划难以做到全面和足够深度、移民搬迁历时过长使原规划条件发生变化等原因，部分移民安置失败或达不到规划目标，需进行再安置或继续解决存在的遗留问题；二是水库运用后诱发库周地区产生浸没土地、滑坡塌岸等灾害，水库水位频繁消落产生不利的取引水条件以及带来移民交通、医疗困难等影响移民生产生活，需帮助移民克服和解决；三是移民搬迁后对新的生产环境不适应或新的生产条件尚未形成，需进一步进行指导和扶持。
上述三种后续工作内容实际上又是互相影响和交叉，本质上就是水库移民后期扶持工作，核心是对移民安置后的生产生活进行再落实，使移民逐步发展并适应新的环境，经济水平得到恢复和提高，是落实开发性移民方针的具体过程。因此，水库移民后期扶持必须坚持开发性移民工作的方针，围绕生产安置，帮助移民发展种养业和工副业生产以及生产生活所必需的水、电、路等基础设施，使库区及移民安置区尽快形成稳定、完善的社会经济体系。
----水库移民后期扶持的原因分析
寻本求源，为什么需要对搬迁安置后的水库移民进行后期扶持？而且，国家还从政策上对后期扶持做出明确的规定[《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院74号令）、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发［2006］17号)]。究其原因，主要有：
首先，水库移民是否得到妥善安置的标准是：移民生活是否逐步达到或超过原有水平。根据我国有关移民条例的规定，现阶段我国水库移民安置采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的办法。也就是说，国家对移民的财产损失给予一定的补偿、补助，这是由我国现阶段社会经济发展水平和国家经济承受能力所决定的。在这一宏观政策指导下，现阶段在我国水库移民处理概算中，各种补偿标准相对较低。如果仅靠前期补偿、补助来恢复移民原有生活水平，难以办到。实践证明，只有在全部安置规划实施完毕，并经必要的扶持，移民才能逐步达到或超过原有生活水平。这是现阶段我国对水库移民进行后期扶持的根本原因。
其次，在水库移民淹没处理补偿中，虽然对移民被淹没实物给了一定补偿，而且，随着我国对水库移民问题的逐渐重视和我国社会主义市场经济制度的不断完善，我国水库移民各种淹没补偿标准渐趋科学和合理。但必须看到，一些财产给移民带来的长远收益可能远大于相应补偿。水库移民是非自愿性移民，是局部社会区域范围内的各种社会关系和构成要件受水库淹没影响而被强制性解体，并人为进行重组的过程，它不可能完全按照社会经济内在的规律性而进行。在水库移民搬迁安置过程中，受水库淹没影响，一些移民在失去原有实物性生产资料的同时，也失去许多非实物性资源，如邻里社区帮助、受雇增收、就业和创业机会等等。并且，他们对这些资源长期以来形成的“熟悉”和“适应”也被无情地剥夺，而被迫去接受和适应新的环境和事物。这无疑加大了他们将来的机会成本，增加了他们收入降低甚至是陷入贫困的风险。因而，从这一意义上说，仅对移民进行实物性补偿是远远不够的。所以，在搬迁后的一段时间内，他们应该而且需要得到扶持和帮助，尤其在生产发展方面，以便能够尽快“适应和熟悉”新的社会环境、新的生产方式，逐步获得新的收入，创造新的经济来源来恢复他们原有生活水平。如湖南洮水水库库区一些移民，搬迁前人均林地较多，无须种植，结构简单，无需专门技能和投入，可保殷实无忧，搬迁后人均耕地很少，林地减少，仅靠原有土地已不可能维持他们原有生活水平；搬迁后，这些得天独厚的条件不复存在，而他们本身没有专长。这些移民，安置后生活水平的波动是不可避免的。对他们而言，后期扶持是必需的。
第三，由于水库移民项目的特殊性，其工程对象是“人”，是“社会”，这决定了它是一项十分繁杂的社会化系统工程，其专业性、政策性和群众性都很强。相对于一般概念上的土木工程而言，其实施难度更大，受外部环境影响更直接，可变因素更多，不可预见问题更复杂。这导致：①其实施效果，尤其是生产安置实施效果，要完全达到规划设计要求难度很大；②一些项目尤其是生产开发项目，实施后不能马上或不能完全发挥规划的预期目标和工程效益。这些都直接影响到移民生产、生活水平的恢复和提高。
----水库移民后期扶持的具体实践及思考
应该对搬迁后的水库移民进行必要的后期扶持，这已是我们大家的共识。并且，我国现有水库移民后期扶持政策也比较适合我国现阶段基本国情和工程实际。
首先，我国是社会主义国家，各级政府代表着最广大人民的根本利益，国家建设是为了全社会的可持续发展，是为了提高最广大人民的生活水平。因而，在水库移民搬迁安置过程中，虽然国家采取后期扶持与前期补偿、补助相结合的办法来安置水库移民，各项补偿标准较低。但人民群众尤其是移民，能够正确处理国家、集体和个人利益之间的关系；移民区和移民安置区的利益能够自觉服从于国家整体利益安排。这是我国现阶段移民安置办法能够顺利实施的坚实基础，这一优越性，是其他社会制度所无法比拟的。
其次，后期扶持政策有利于我国水利水电事业的快速发展。现阶段，我国仍处于社会主义初级阶段，国家综合经济承受能力有限，而一般水利水电工程投资巨大，尤其是像湖南洮水水库这样有着巨大的社会经济效益的水利枢纽工程，如果要在短期内一次性投入大量资金，可能存在方方面面的制约因素，就会在某种程度上限制水利水电事业的快速发展，制约水利工程。而后期生产扶持与前期补偿、补助相结合的移民安置政策则正好在某种程度上缓解了这一矛盾。
再次，后期扶持政策有利于移民的长治久安。现阶段，一个不可回避的事实是，绝大多数水库库区移民知识水平较低，他们参与市场竞争、寻找新的就业机会、创造新的收入来源的能力有限。这一点，在很大程度上制约着移民生产的顺利恢复和发展。另外，工程实施情况表明，生产补偿资金大量的常常被用于眼前的消费和房屋建设，或是在发展生产上好大喜功，盲目上项目。通过后期生产扶持的办法，能够弥补这些不足和避免不必要的风险。实践证明，通过后期生产扶持的办法，在移民生产生活水平的恢复过程中，能够充分发挥我国社会主义制度的优越性，很好地利用各级政府的职能。根据政策规定，后期生产扶持是在移民得到安置后，在各级政府及相关部门具体的引导调控下，进行的一个相对长期稳定的对移民生产恢复和发展的投入阶段。它是在移民得到妥善的生活安置后进行的，避开了搬迁建设期。并且，移民一般都具备了基本的生产发展基础，并对新环境有了初步的认识和熟悉。所以，它能够从各方保证移民生产恢复发展措施得到科学的引导、规划、论证和评估。
另外，现阶段我国水库移民后期扶持的政策和做法，也符合国际惯例及世界银行非自愿移民实施导则的有关精神：除应有的补偿外，移民及其他受项目不利影响群体应能够获得项目给他们带来的效益。因此，在水库移民搬迁安置过程中，后期扶持对移民生产生活水平的逐步恢复和提高起着十分重要的作用。
但在具体的工作中，为更好地做好水库移民的后期扶持工作，有几个问题应该得到重视。
后期扶持要有正确的指导思想和态度。由于历史的原因，水库移民习惯性地对后期扶持存在过大的依赖性，认为国家的后期扶持是自己搬迁后生活水平能够恢复的唯一途径。应该指出，这种错误思想的后果是相当严重的。如前所述，现阶段，在水库移民安置过程中，如果弃前期生产安置和开发于不顾，却对后期扶持抱有过大的期望是完全没有理由也不切合实际的，这必然造成工作的极大被动。因此，各级移民实施机构及每个移民对后期扶持都应抱有合理的预期和正确的态度。
前期生产补偿资金的计划管理要加强。加强前期生产补偿资金的计划管理是做好后期扶持的基础。如国家批复的湖南洮水水库土地补偿补助倍数为16倍，这笔资金较大，对移民后期生产恢复和开发提供了较充裕的资金。用好移民生产安置补偿资金，加强生产补偿资金的管理，是整个水库移民项目成功实施的关键，也是后期扶持的前提条件和工作基础。移民后期生产扶持资金的性质属专项建设资金，要实行严格的计划管理、分级管理和全额县级报帐制，坚持筹集和使用的统一性、用途上的专用性、投放上的计划性、财务上的规范性、违反规定处罚的严肃性。
后期扶持规划要科学合理。水库移民生产、生活水平是否能够得到恢复和发展，取决于整个移民生产安置规划的顺利实施和高质量地完成，后期扶持只是移民生产开发规划及其实施效果的一种保障、补充和完善。规划是实施的灵魂，要想做好后期扶持工作，首先就要有一个科学合理的规划。由于后期扶持工作的特殊性，水库移民后期扶持规划应分两个阶段进行。第一阶段是移民项目的规划阶段，在这一阶段，对后期扶持应有一个宏观的指导性规划，主要是资金筹措和措施落实。第二阶段，根据国家批准的宏观规划，针对移民搬迁安置实施情况，分村、组做出详细具体的实施规划设计。后期扶持的规划设计要实事求是，因地制宜，“标本”结合。坚持一“治本”二“扶标”，即：坚持以资金扶助为基础，以项目扶持和提高移民素质为根本。
移民后期扶持资金要正确使用。对于后期生产扶持资金，要注意坚持有偿使用为主、无偿和有偿使用相结合的办法，要避免以往那种“等、靠、要、分、了”的现象，要变简单的“输血”为“造血”，走开发性移民的道路，努力实现后期扶持工作及后期扶持资金的良性循环。
要注重移民生产技能的培训。水库移民安置前土地资源比较丰富，但由于文化素质较低及受传统的耕种方式影响，移民耕种多为粗放经营，广种薄收，土地产出率较低，文化素质已成为发展的制约因素，移民安置规划，移民的耕种经营方式和产业结构将产生很大的变化，这就需要移民在科学技术水平方面有一个较大的提高，部分移民还要掌握新的生产技能。因此，在后期生产扶持工作中，应在其前期生产开发的基础上进一步加强对移民、移民干部、移民领头人的培训。提高他们自身素质和技能，这应该是现阶段我国水库移民后期生产扶持工作中非常重要的一项内容。
----对洮水水库移民后期扶持浅见
发展思路。以林业发展为主，利用全省推行集体林权制度改革为契机，加强山林流转，大力发展股份制林业。把山林整合起来；把移民到库区以外的林农的自留山或责任山整合起来；把迫切需要搞股份制林场的林农的山整合起来，有山的可以以山入股，无山的可以以资金入股，由县森林资源评估小组评估林木资产后，成立林业股份有限公司，实行统一管理，统一经营，风险共担，有利同分。真正实现山有其主，主有其权，权有其责，责有其利。重点要做好开发，主要开发油茶、楠竹、杉木、榆木等经济林，形成向阳坡地种植油茶、其他坡地种植楠竹，山顶种植杉木、榆木的立体林业体系，为生态旅游奠定基础；以农业、加工业、养殖业和旅游业发展为辅，进行产业结构调整，科学合理布局，项目由乡、村连片实施，避免各自为营；抢占市场商机，发展工艺林业。要用战略的眼光和发展的眼光看待库区将来发展趋势，水库建成后，必将为库区林产品加工提出更高要求，同时也为竹木加工商提供更好的商机，到时工艺林产品将主宰库区旅游产品市场，为此，我们要先行一步，提前规划，从现在起，就要考察国内一些山水旅游景地的竹木工艺品的生产、销售情况，制定招商引资规划，实现用旅游带动竹木工艺品工业的发展，用竹木工艺品加工业的发展带动库区林业经济发展和林农的增收致富。要牢固树立人与库区和谐的重要价值观，积极推动库区森林文化建设，努力实现以文兴旅，以旅促林的良性发展循环。一是要挖掘库区丰富的山水文化。把历代名人名家赞誉米水及山的文章、名言和名画搜集整理，略以加工，在库区把它制成永久性的宣传牌择地树立或悬挂，提升库区的旅游品位。在水库坝内开发水面休闲项目，在库区上游水流湍急河段开发漂流。充分开发海拔高的山、名树名木多的山、发生过战争的革命山和形状特别的山。二是要挖掘库区丰富的客家文化。库区人民以前多半是广东、福建等客家人迁移而来，他们至今仍保留讲闽南话、住斗墙屋的习惯。对库区内一些具有观光价值的斗墙屋和吊角木楼圈定，修辑好，挑选并培养一批能讲客家话，会跳客家舞的年轻男女，组建客家文艺队，常年在库区为游客进行有偿演出。三是要挖掘库区丰富的林家文化。库区具有山青水绿优势，有沁人心脾的天然氧吧。利用城里人节假日好去环境优雅的大山放松心情的契机，大力开发林家二日游，游山、玩水、垂钓、吃竹筒蒸米饭和山中纯天然野菜，睡风格独特的木吊角楼。
基本原则 ：1）坚持统筹兼顾、标本兼治原则。科学制定后期扶持方式及具体项目，注重处理好绝对贫困与相对贫困、近期与长远的关系。2）坚持因地制宜、突出重点、注重实效的原则。后期扶持要从实际出发，因地制宜，按轻重缓急，突出重点，以点带面，注重实效。3）坚持可持续发展原则。库区后期扶持项目要同全乡整体规划及各行业发展规划项目相衔接，体现区域发展的协调性与全局性。同时注重生产资源开发与生态环境保护，使经济效益、社会效益和生态效益相统一。4）坚持国家扶持与自力更生相结合的原则。后期扶持在各级政府的领导下，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神。在国家后期扶持资金撬动的同时，主要依靠自身力量改变现实生活。
扶持范围、期限和方式。扶持范围、期限：自2006年搬迁的具有本县户籍的农业人口移民纳入扶持范围，自2007年6月1日起扶持2 0年。扶持方式：采取“一直补、五评补 、八扶持、三兼顾”的扶持方式，公开、公平、公正地实施打卡发放与项目扶持相结合。 “一直补”：对所迁移民按每人每年600元标准，实行一次性核定、生不加死要减、年审年发、打卡发放。“五评补”：对移民危房改造、移民规划区建房、特困学生救助、移民大病救助、移民特困户救助实行户申请、村审核（经村民代表会评议）、乡复核、县审批，一年一定，打卡发放。“八扶持”：在落实移民后期扶持政策帮助解决其温饱问题的同时,着重考虑移民安置区的发展问题,从农田水利、公路交通、电网改造、通信广电、人畜饮水、社会事业、生态环保、生产扶持（含科技培训、社区资金、农业开发性项目、二三产业）等八个方面入手给以项目扶持，改善移民安置区的生产生活条件。在落实扶持工作时，坚持以移民村为基本单元，按照优先解决突出问题的原则，编制库区和移民安置区的后期扶持规划及年度项目计划以及中长期基本建设和经济发展规划，注重利用项目投资撬动民资、社会资金等多渠道投入，走项目扶持与自力更生相结合之路。把决策权、实施权、监督权交给移民群众。“三兼顾”：一是兼顾对移民插花安置地进行公益性项目覆盖；二是兼顾对移民迁入地非移民特困群众纳入农村低保；三是兼顾对非农业移民中的困难人口纳入城镇低保，做到应保尽保。
工作步骤。建立组织。成立村移民后期扶持政策工作小组，工作组成员由乡包村干部、村干部组成，实行点长和村书记、主任负责制。制定方案。认真领会吃透国发[2006]17号文件精神和《县关于认真作好洮水水库库区移民农业生产安置的通知》要求，结合村情，明确工作任务、目标和要求，制定出切实可行的实施方案。开展培训。组织对参于这项工作的乡、村干部集中进行业务培训，使全体工作人员深刻领会中央和县精神，准确把握政策界限，掌握正确的工作方法，提高依法办事能力。广泛宣传。通过下发资料、出宣传栏、召开会议等形式宣传国发[2006]17号文件及县、乡、村工作方案、《人口核定登记办法》、扶持方式等政策，为后期扶持政策的顺利实施营造良好的舆论氛围。
移民座谈调研。县指导、乡、村组织分村民小组开展座谈调研活动，在座谈调研时，要填写本村民组的原迁移民迁出情况摸底表、扶持项目摸底表和扶持政策落实征求意见表，广泛听取群众对后期移民扶持政策的意见和建议，为完善实施方案和制定扶持规划及年度计划提供依据。
组织实施。移民人口的登记、公示、核实。由村移民工作小组深入移民组户通过走访、开座谈会、问卷调查等形式，核定移民人数，确定移民身份，核查移民人口，并填写农村移民登记表；张榜公示（乡、村两级公示），限期纠错；报县审核后，作为落实扶持政策的人口依据。建档立卡。依据核定移民人数，分类登记造册，建立档案，实行微机管理。编制项目规划。在坚持民主程序，尊重和维护移民的知情权、参与权和监督权的基础上，编制切实可行的移民后期扶持规划、库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划草案。召开村民代表大会（移民代表会）。通报移民登记情况；讨论通过项目规划及年度计划；推举产生移民理事会。打卡发放。经公示无异议后，对发放到移民个人的设立个人账户，健全档案，一律打卡发放实施扶持项目。实行项目扶持的按照规划及年度计划编排的项目，区分轻重缓急、有计划、有步骤地组织实施。县、乡、村工作组将定期或不定期地对项目实施情况进行指导、检查和监督。
主要措施。统一思想，提高认识。水库移民后期扶持工作，是党中央、国务院作出的一项战略部署和重大决策，是实践“三个代表”重要思想和贯彻落实科学发展观的具体实践，是坚持以人为本、执政为民，促进统筹城乡协调发展和社会主义新农村建设的重大举措，是对我们执政能力和行政能力的检验，要深刻认识水库移民后期扶持工作的重要性、紧迫性、艰巨性，站在讲政治、讲大局的高度，全面理解、深刻领会、准确把握完善水库移民后期扶持政策的科学内涵，增强做好水库移民扶持工作的责任感和使命感。严明责任，密切配合。坚持移民工作属地管理的原则，乡政府是责任主体，要对本辖区内水库移民工作负总责，切实把水库移民工作列入重要议事日程，明确责任，周密部署，精心组织，稳步推进，一级抓一级，逐级抓落实，做到责任到位、工作到位。并将落实水库移民后期扶持工作纳入工作目标考核，建立和完善水库移民后期扶持工作进展情况报告制度，重大情况及时向县委政府报告。理顺体制，健全机制。体制和机制是保障移民工作顺利开展的前提和关键，要切实把理顺体制、建全机制作为完善移民政策工作必须加以解决的首要任务来抓。镇要成立库区工作常设机构，移民村要建立相应组织，并成立移民理事会或专业协会，完善相应的规章制度，形成“县指导、乡负责、村实施、民监督”的有机结合，协调落实体制和机制。讲究方法，注重引导。切实加强思想政治工作，把思想政治工作与解决实际问题相结合、与移民自我教育相结合、与社会主义精神文明建设相结合，帮助移民树立大局意识、参与意识、民主意识、监督意识，激发移民群众艰苦创业、勤劳致富的积极性；要注意改进工作方法，关心移民疾苦，倾听移民呼声，及时发现存在的问题，耐心细致地做好思想工作，教育移民坚持依法办事、按政策办事，以合法合理的方式表达意愿；要切实加强移民村基层组织建设，充分发挥基层组织作用，引导并组织做好移民工作。
（2007年6月） |
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| 信息来源：茶陵县洮水水库工程建设领导小组办公室 |
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