一项总投资7．531亿元、融入社会资本5亿多元，以防洪、发电为主的湖南省茶陵县洮水水库，终于由多年的梦想转为现实，工程2006年12月全面开工，目前大坝主体已填筑达到第一期挡洪渡汛高程，移民搬迁和移民复建工程全面铺开，工程已完成总投资29540万元，预计2009年工程全面竣工投产，届时，它将承载茶陵人更多新的梦想。
　　这是该县在水利基础设施项目上首次引入项目法人招标制度，成功化解筹资困局的结果。此举不仅圆了茶陵人期盼50多年的梦想，也开辟了一条我国大型公益性水利基础设施建设项目投融资的崭新道路。
　　一、面对融资难题，大胆提出法人招标构想
　　茶陵属井冈山革命根据地六县之一，是湖南省省级贫困县。经济社会发展比较落后，水资源较为丰富，水旱灾害也较为频繁。上个世纪50年代以来，历代茶陵人都在谋求合理利用水资源、化害为利之道，力图在距县城19公里的洣水一级支流沔水上建起一座总库容5．19亿立方米，防洪库容达1亿立方米的洮水水库，既为保护全县58万人口的生命财产安全筑起屏障，又可利用库水发电为县域经济的发展助力。但因为工程所需资金巨大，国家投入有限，地方财政困难，资金配套举步维艰，洮水水库的建设便一直搁置下来。
　　1996、1997、1998年，湘江流域连续3年发生全流域性洪水，洣水下游遭受水淹，损失惨重，特别是1998年大水使茶陵县遭受直接经济损失达2．6亿元。茶陵县内洣水流域没有控制性的水利工程，无法在暴雨高洪时节及时有效地拦洪错峰，保护人民生命财产安全的深刻教训使茶陵人痛定思痛，下决心在沔水上修建洮水水库的夙愿再度萌生。
　　县委、县政府于1999年初成立洮水水库工程建设班子，在上级领导和有关部门的关心支持下，洮水水库项目在2003年5月28日通过国务院总理办公会议批准，2003年6月国家发展和改革委员会下发了“关于印发国家发展和改革委员会关于审批湖南省洮水水库工程项目建议书的请示的通知”（发改农经[2003]505号）；工程项目正式通过国家立项后，为加快洮水水库工程报批进程，2003年8月，县委、县政府正式成立了“茶陵县洮水水库工程建设领导小组”和“茶陵县洮水水库工程开发总公司”， 茶陵县洮水水库工程开发总公司作为项目业主担负洮水水库工程建设的前期工作，先后按报批项目程序要求，完成了《洮水水库工程环境影响报告》、《洮水水库工程水资源论证报告》、《洮水水库工程水土保持方案报告书》、《湖南省茶陵县洮水水库项目可行性研究报告》、《洮水水库工程初步设计报告》等多项专题报告的编制和审查。
项目批准了，如何解决巨额投资这个最棘手的问题摆在了茶陵人面前。这正是困扰了几代茶陵人、致使他们无法圆梦的症结。早在上个世纪50年代和70年代，茶陵人尝试建设大型公益性水利基础设施项目由政府投资，运营完全靠财政补贴之路，没有行得通；90年代，茶陵人采用政府筹措资金并指定项目法人，由政府几个相关部门组建项目建设指挥部，担负项目建设、资金管理、工程管理的方法，由于建管体制等种种原因仍然未能奏效；这一回，茶陵人开始寻求新的出路，把着眼点放在了招商引资上，和外省投资商进行了广泛接触和洽谈。
　　2004年，国务院出台的有关投融资体制改革的文件以及水利部关于投融资改革意见，明确提出放宽社会资本的投资领域，鼓励和引导社会资金参与投资基础设施建设。受良好政策氛围影响和北京奥运场馆建设成功运用项目法人招投标的启发，茶陵县进一步提出参照北京奥运项目的筹资做法，大胆提出对洮水水库实行项目法人招标。国家发改委和湖南省发改委认为这是解决项目建设资金问题的一条有效渠道，省发改委还将洮水水库法人招标列为湖南省公益性水利基础设施投融资体制改革的试点项目。
　　二、坚持规范化运作，精心组织法人招标
　　为认真搞好项目法人招标工作，该县组建了由计划、水利、财政、法制等部门的专业人员参加的法人招标专门班子，严格按程序和要求进行规范化运作。如何编制招投标的“安全网”，确保工程启动后的资金安全、防洪安全、移民安全，这一系列具体问题也随即摆在了茶陵人的面前。2004年8月，茶陵县正式委托具有奥运场馆法人招标经验的北京国信招标有限责任公司作为代理单位，着手招标文件的编制和审查，特别是对特许权协议文本，经过国家、省、市、县评审，最后才形成了正稿。这个文本对政府和投标公司的权利和义务以及设计与建议、检查与监督、运营和维护等方面进行了明确界定，具有非常严肃的法律性。
　　为了保护投资者的利益，实现“双赢”，根据洮水水库效益欠佳的特点，（因为洮水水库的财务效益主要为发电收4500万元，洮水水库的效益主要体现在防洪和发电上，而防洪无法用货币回收的方式体现，单从发电收入的角度来考虑，洮水水库无法达到收支平衡。）为此，他们制定了对项目进行优化组合，实行“1+3”的捆绑式开发模式。
　　在国家投入的公益性资金的管理方面，规定该资金由县政府直接用于移民，差额部分由项目公司补足打包给当地人民政府。在水库防洪保安方面，项目公司必须在特许期50年内自行承担费用和风险，负责进行项目融资、设计和兴建项目设施以及运营和维护水库设施，必须无条件服从政府和省市防汛指挥部门的统一调度，并自行承担费用和风险等，以确保充分发挥水库的公益性效益。
　　2004年9月，洮水水库项目法人招标在完成了前期准备工作后正式进入招投标程序，在电视台及互联网上发布公告后，当时有9家企业报名参加投标。经专家认真评标打分，最终由广州市华州实业有限公司、广州市新裕集团公司、湖南省水利水电工程总公司等3家公司组成的联合体为中标人。2004年11月29日，茶陵县人民政府与中标人举行了特许权协议签约仪式，标志着洮水水库法人招标的工作顺利完成，中标人取得了洮水水库为期50年的开发经营权。当年12月，洮水水库的项目公司——“湖南新裕洮水开发有限公司”注册成立，临建工程正式动工。
　　三、冲破体制束缚 ，成功招标的意义深远
　　洮水水库工程项目法人招标的成功，体现了全新的发展理念，是大型水利设施建设领域的一大突破。从中可以得到三点启示：
　　1、创新建设思路，由单项建设转向捆绑开发，走出了大型公益项目高投入、低回报的“怪圈”。单从经济效益而言，大型公益项目普遍存在高投入、低回报的“怪圈”。洮水水库建成后，可将茶陵县城的防洪标准由目前不足10年一遇提高到50年一遇，彻底改写茶陵洪涝灾害“大旱三六九，小旱年年有”的状况，并对下游的防洪起到重要作用，还可为16.3万亩农田提供充足可靠的水源，是一个典型的农业公益性工程；电站建成后，装机容量6.9万千瓦，将在国家电网中赶到调峰、调枯、调频作用，社会效益巨大。但从经济效益而言，主要来源于发电收入，据测算，每年的纯利仅3000万元，相对于数亿元的总投资来说，回报率很低。正是由于项目的高投入、低回报，对于投资商来讲，毫无吸引力。针对这一情况，我县将洮水水库与其它相关项目并在一起，实行捆绑式开发，以扩大项目的利润空间，增强对投资商的吸引力。其相关项目主要有三个：一是二级电站开发项目。将洮水水库下游一个二级电站的开发权无偿转让给投资商。二是县城供水项目。鉴于茶陵县城水质较差、水源紧张的状况，将县城的供水权优先提供给投资商，可将库区的水直接卖给县自来水公司，也可将自来水公司整体卖给投资商。三是旅游开发项目。将洮水水库的旅游开发权一并打包给投资商。“1+3”的捆绑式开发模式，提高了洮水水库项目的整体效益，增加了投资商的开发积极性。
　　2、改革投资机制，由单一投入转向多元投入，破解了大型水利设施建设的资金“瓶颈”。在大型水利设施建设中，单一的财政投入使中央和省、市、县的财政负担很重，特别是县一级，很难承受动辄上亿元的大型投资。茶陵虽然早在建国后就提出了兴建洮水水库的初步设想，1989年正式启动了洮水水库的筹建工作，但遇到许多难题，其中最大的难题就是资金难筹集，成为制约洮水水库工程建设的“瓶颈”。 1994年该项目已经国家计委批准，就是因资金问题而搁置。该水库总投资达6.38亿元，除了国家投资和省市配套资金，县一级配套资金达1.19亿元，再上省、市配套资金一时难以到位，县里实际筹资任务将超过2亿元，这对于当时每年收入几千万元的县财政来讲，难度可想而知。项目法人招标改过去的单一投入为国家、民间多渠道投入，很轻易地破解了这一“瓶颈”。在洮水水库工程中，国家投资1.3亿元，省市县配套0.31亿元，其余4.77亿元资金全部由开发商负责筹集。目前，开发商已到位资金1.2亿元，工程建设顺利动工。
　　3、转变政府职能，由大包大揽转向协调服务，消除了大型工程项目建设中的腐败“温床”。政府部门在大型工程建设中的大包大揽，很容易使工程变成腐败的“温床”，导致豆腐渣工程和腐败问题，使“建成一个工程，倒下一批干部”成为一个常见现象。对于县一级来说，要直接承建一个投资建设几亿元的工程项目，不仅在技术、人力、施工、管理、协调等方面存在很大的难度，而且在杜绝工程腐败上也是一个难关。项目法人招标将开发建设权交给了开发商，工程建设的资金、人员、施工和管理全部由开发商负责。政府部门的职能已经转变，仅仅起着协调和服务作用，真正实现了政企分离，政府与工程分离。这样，从根本上解决了工程腐败问题，工程将真正成为“阳光工程”。
　　洮水水库建设者举别人没有举过的旗，趟别人没有趟过的河，大胆创新，勇于实践，深化改革，破解难题，大胆尝试项目法人招投标新体制，不仅破解了困扰洮水水库多年的建设资金难题，办成了茶陵人民在传统体制框架内多年想办却无法办到的事，而且探索了一条大型水利公益性基础设施建设项目融资的新渠道。尽管他们的改革仍在探索实践中，但他们这种勇于改革创新的精神弥足珍贵，给我们的启迪远远超出事件本身。这场涉入“深水”的变革，昭示了唯有改革才有出路、唯有深化改革才能加快发展的硬道理。